5 система органов государственной власти субъекта российской федерации

Система органов государственной власти субъектов РФ

Принципы организации системы органов государственной власти субъектов РФ (ОГВС РФ) определены Конституцией РФ, ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» (1999 г.).

Деятельность ОГВС РФ основывается на принципах государственной и территориальной целостности РФ, распространения суверенитета РФ на всю ее территорию, верховенства Конституции РФ и ФЗ на всей территории РФ, единства системы государственной власти, разделения властей, разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и субъектов РФ, самостоятельного осуществления своих полномочий ОГВС РФ и МСУ. Систему ОГВС РФ составляют законодательный (представительный) ОГВС РФ (ЗОГВС РФ), высший исполнительный ОГВС РФ (ВИОГВС РФ), иные исполнительные ОГВС РФ (предусмотренные конституцией (уставом) и законами субъекта РФ). В субъекте РФ, в соответствии с уставом субъекта РФ и законами субъекта РФ, может также создаваться конституционный (уставный) суд субъекта РФ.

Число депутатов, структура и срок полномочий законодательного органа государственной власти субъектов РФ (но не более 5 лет, не менее 50 % депутатов избираются по пропорциональной избирательной системе) устанавливаются конституцией (уставом) субъекта РФ. Законодательный орган государственной власти субъектов РФ принимает конституцию (устав) субъекта РФ, законы субъекта РФ, осуществляет иные полномочия в соответствии с федеральным законодательством, конституцией (уставом) и законодательством субъекта РФ.

Решение о наделении гражданина РФ полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ (ВДЛС РФ) (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) принимается законодательным органом государственной власти субъектов РФ, по представлению Президента РФ. Если региональный парламент трижды отклонит кандидатуру, он может быть распущен Президентом РФ, который вправе своим указом назначить временно исполняющего обязанности ВДЛС РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ).

Высшее должностное лицо субъекта РФ представляет соответствующий субъект РФ в отношениях с ФОГВ, ОГВС РФ, ОМС, формирует высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ, подписывает и обнародует законы субъекта РФ, исполняет другие полномочия.

Высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ обеспечивает исполнение Конституции РФ, федерального законодательства и иных федеральных нормативных правовых актов, конституции (устава) субъекта РФ, законов и иных актов субъекта РФ на территории соответствующего субъекта РФ, разрабатывает проект бюджета субъекта РФ (для его представления высшего должностного лица субъекта РФ в законодательный орган государственной власти субъектов РФ), управляет и распоряжается собственностью субъекта РФ, управляет федеральной собственностью, переданной в управление данного субъекта РФ, формирует иные органы исполнительной власти субъекта РФ.

Законодательный орган государственной власти субъектов РФ может принимать участие в формировании высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, утверждении (согласовании) назначения на должность отдельных должностных лиц высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ в соответствии с конституцией (уставом) и законодательством субъекта РФ.

До решения соответствующего вопроса судом Президент РФ вправе приостановить действие акта высшего должностного лица субъекта РФ либо акта исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, если таковой противоречит Конституции РФ, ФЗ, международным обязательствам РФ либо нарушает права и свободы человека и гражданина.

Система органов государственной власти

Система органов государственной власти

Государственный аппарат Российского государства обладает всеми признаками, характеризующими его как целостную систему. Он состоит из нескольких элементов (определенной совокупности органов государственной власти, иных органов государства), которые, в свою очередь, сами являются самостоятельными системами. Кроме того, государственному аппарату присущи единство, внутренняя согласованность структурных элементов (подразделений). Эти свойства придают ему стройность структуры, организованность и упорядоченность. Если система вообще есть упорядоченное определенным образом множество элементов, взаимосвязанных между собой и образующих некоторое целостное единство, то государственный аппарат представляет собой именно такую систему.

Система органов государственной власти — это обусловленная функциями государства и национальными традициями совокупность органов государственной власти и их подразделение на отдельные виды.

Принципы системы органов государственной власти

Система органов государственной власти в России базируется на определенных принципах, выражающих сущность государственной организации, ее содержание. Таковыми принципами являются:

  • единство системы;
  • разделение властей;
  • демократизм.

Эти принципы закреплены в Конституции РФ.

Единство системы органов государственной власти обусловлено государственной волей народа. Конституция РФ, принятая на референдуме, закрепляет систему органов государственной власти и их наименования (ст. 11). В ней также определено, что носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ (ст. 3). Он осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Никто не может присваивать себе власть в Российской Федерации. Подчеркнем, что государственная воля народа первична по отношению к воле всех иных субъектов. Она обеспечивает и единство российского многонационального государства, и единство органов государственной власти.

Разделение властей — теоретическая и законодательная основа системы органов государственной власти государства. В теории конституционного права этот принцип рассматривается в широком смысле — в качестве основы конституционного строя и подлинной свободы человека, показателя демократичности государства. Советское государственное право, как известно, отрицало принцип разделение властей, рассматривало его как проявление теории буржуазной государственности. Конституция РФ закрепляет, что государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны (ст. 10).

Принцип разделения властей базируется на функциях государства, которое, осуществляя свое социальное предназначение, создает для этого специальные органы и наделяет их соответствующей компетенцией. Разделение властей проявляется и в запрете для органа осуществлять функции, принадлежащие другому органу государственной власти. Необходимы также взаимный контроль и ограничение власти. При соблюдении названных условий система органов государственной власти будет работать слаженно. Разделение властей, однако, не следует рассматривать как самоцель. Оно является условием не только организации и функционирования органов государственной власти, но и плодотворного сотрудничества всех ветвей власти. Отказ от такого сотрудничества неминуемо приведет к краху всей системы государственной власти.

Демократическая сущность Российского государства определяет целевую программу деятельности всей системы органов государственной власти. Каждый орган государства и их система в целом призваны служить интересам человека и общества. При этом общечеловеческие ценности должны иметь приоритетное значение перед ценностями региональными, этническими или групповыми. Демократизм системы органов государственной власти государства проявляется и в порядке их формирования, и в принципах деятельности. В современных условиях наиболее демократичным способом создания того или иного органа государственной власти являются свободные выборы. Так,

Президент РФ, высшие должностные лица субъектов Федерации, депутаты всех представительных (законодательных) органов государственной власти, представительных органов местного самоуправления избираются посредством свободных выборов, которые согласно Конституции РФ и действующему законодательству проводятся на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

Демократизм системы органов государственной власти выражается и в отчетности должностных лиц государственных органов, депутатов перед избирателями, населением. Конституционное законодательство предусматривает правовую ответственность органов государственной власти и должностных лиц перед населением. Так, законодательно закреплена возможность отзыва избирателями депутатов, выборных должностных лиц.

Виды органов государственной власти

Органы государственной власти многообразны и могут быть разделены на виды по ряду оснований.

По месту в системе разделения власти можно выделить законодательные, исполнительные, судебные органы, органы прокуратуры, избирательные органы (комиссии), а также органы глав государства, субъектов Федерации.

По месту органов в иерархии власти выделяются: высшие (Федеральное Собрание РФ, Президент РФ, Правительство РФ, Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ); центральные (министерства, ведомства); территориальные (региональные и местные органы федеральной власти). На высшие, центральные и территориальные также делятся органы власти субъектов Федерации.

По способу формирования состава выделяются: выборные (Государственная Дума Федерального Собрания РФ, Президент РФ, законодательные (представительные) органы субъектов Федерации); назначаемые путем избрания (Счетная палата РФ, Уполномоченный по правам человека); формируемые на основании законодательства о государственной службе и трудового законодательства (министерства, ведомства); смешанные (Центральная избирательная комиссия РФ, избирательные комиссии субъектов Федерации).

По первичной нормативной основе деятельности выделяются: учреждаемые конституциями, уставами (высшие органы государственной власти); учреждаемые в силу закона (избирательные комиссии); учреждаемые актами Президента РФ, Правительства РФ, главами субъектов Федерации (министерства, ведомства).

По кадровому составу выделяются: единоличные (Президент РФ, главы субъектов Федерации); коллективные (правительство, министерства).

По способу волеизъявления существуют: единоначальные (единоличные, министерства); коллегиальные (представительные (законодательные) органы, правительство, избирательные комиссии).

В зависимости от формы государственного устройства выделяются: федеральные органы государственной власти; органы государственной власти субъектов Федерации. Система федеральных органов государственной власти Российской Федерации включает Президента РФ, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственную Думу), Правительство РФ, министерства, федеральные службы, агентства. В эту систему входят также Центральный банк РФ с его отделениями на местах, органы прокуратуры РФ, судебные органы (за исключением конституционных (уставных) судов субъектов Федерации и мировых судей). К общефедеральной системе относятся также администрации федеральных округов. Но они имеют статус не органов государственной власти, а государственных органов.

Система органов государственной власти субъектов Федерации устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных (законодательных) и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом. Эту систему составляют: представительные (законодательные) органы; главы (руководители высших исполнительных органов власти) субъектов Федерации; исполнительные органы власти (администрации, министерства, комитеты, управления); конституционные (уставные) суды, мировые судьи.

По объему компетенции все органы делятся на органы обшей компетенции (представительные (законодательные) органы, глава государства, Правительство); органы специальной компетенции (министерства, ведомства, Счетная палата).

Система органов государственной власти

Несмотря на то что органы государственной власти весьма разнообразны, в своей совокупности они представляют собой единую систему, олицетворяющую государственную власть. Обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия всех властных органов возложено на Президента РФ (ч. 2 ст. 80 Конституции РФ).

Существует несколько вариантов систематизации органов государственной власти.

1. Федеративная форма территориального устройства России обусловливает разделение всей совокупности ее органов государственной власти на две системы и существование относительно независимых друг от друга федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ.

Федеральные органы государственной власти осуществляют полномочия в рамках предметов исключительного ведения Российской Федерации (ст. 71 Конституции РФ) и предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (ч. I ст. 72 Конституции РФ). Их деятельность охватывает собой всю территорию Российской Федерации, а их решения обязательны для всех государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, граждан и их объединений в России. Осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории Российской Федерации обеспечивают Президент РФ и Правительство РФ (ч. 4 ст. 78 Конституции РФ).

Федеральные органы государственной власти сгруппированы в систему, представляющую собой согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ единство взаимосвязанных федеральных органов различных ветвей государственной власти, которое, исходя из разграничения законодательных, исполнительных и судебных функций, обеспечивает баланс этих ветвей, систему взаимных сдержек и противовесов (постановление Конституционного Суда РФ от 27 января 1999 г. № 2-П). К числу федеральных органов относятся Президент РФ, Федеральное Собрание России (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ, Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ и федеральные суды обшей юрисдикции, Высший Арбитражный Суд РФ и иные арбитражные суды, Центральный банк РФ, Счетная палата РФ, Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, прокуратура РФ, Конституционное Собрание, ЦИК РФ. Установление их системы, порядка организации и деятельности, а также их формирование относятся к ведению Российской Федерации (п. «г» ст. 71 Конституции РФ).

Надо отметить, что в Российской Федерации предпринимались шаги по регламентации системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти в едином законодательном акте. В 1994 г. был разработан проект федерального закона «О концепции кодекса законов о федеральных органах государственной власти». Им предусматривалось принятие 48 федеральных конституционных законов и федеральных законов, закрепляющих конституционные полномочия, осуществляемые Президентом РФ, Федеральным Собранием РФ, Правительством РФ, всеми органами исполнительной власти Российской Федерации, судами. Однако идея разработки данного кодекса не получила поддержки в Государственной Думе.

Органы государственной власти субъектов РФ функционируют в каждом из входящих в состав России субъектов. Их полномочия касаются предметов ведения субъектов РФ и той части предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, которые отнесены федеральным законом к компетенции субъекта РФ. Вне предметов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ они обладают всей полнотой государственной власти (ст. 73 Конституции РФ).

В отличие от федеральных органов государственной власти органы государственной власти субъектов РФ принимают решения, которые обязательны для государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, граждан и их объединений в рамках соответствующего субъекта.

Закон об общих принципах организации органов власти субъектов РФ определяет, что систему органов государственной власти субъекта РФ составляют законодательный (представительный) орган, высший исполнительный орган, иные органы государственной власти субъекта РФ, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ (ст. 2 указанного Закона). К последним могут быть отнесены конституционные (уставные) суды, мировые судьи, уполномоченные по правам человека, контрольно-счетные палаты и иные специализированные органы. Кроме того, в соответствии с Законом об основных гарантиях избирательных прав формируются и функционируют избирательные комиссии субъектов РФ (ст. 23 указанного Закона).

Как указал Конституционный Суд РФ, закрепляя в законе общие принципы организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ и конкретизируя их, федеральный законодатель ограничен в своем усмотрении конституционными положениями об организации власти в Российской Федерации как демократическом, федеративном и правовом государстве; субъекты РФ, в свою очередь, самостоятельно устанавливая систему органов государственной власти, действуют в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и указанными общими принципами; они не вправе осуществлять данное правомочие в ущерб единству системы государственной власти в Российской Федерации и должны реализовывать его в тех правовых границах, которые определены Конституцией РФ и принятыми на ее основе федеральными законами (постановление от 21 декабря 2005 г. № 13-П).

2. В демократических государствах органы государственной власти строятся на основе принципа разделения власти. В соответствии со ст. 10 Конституции РФ государственная власть в России осуществляется на основе ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Сообразно этому на федеральном уровне и на уровне субъектов РФ выделяются законодательные, исполнительные и судебные органы.

Федеральным законодательным органом является Федеральное Собрание — парламент Российской Федерации, состоящее из двух палат — Совета Федерации и Государственной Думы. Субъекты РФ формируют собственные законодательные органы, различные но наименованию и структуре, исходя из исторических, национальных и иных традиций (Государственное Собрание — Курултай Республики Башкортостан, Народный Хурал Республики Бурятия, Государственный Совет — Хасэ Республики Адыгея и т. д.).

Система федеральных исполнительных органов включает в себя Правительство РФ и иные органы исполнительной власти, состав и структура которых определяются Президентом РФ по предложению Председателя Правительства РФ (ч. 1 сг. 112 Конституции РФ). К числу последних относятся федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства 1 . В систему исполнительных органов субъектов РФ входят высшие должностные лица субъектов РФ (президенты республик; губернаторы, главы администраций других субъектов), а также правительства (кабинеты министров, администрации).

Судебные органы (суды) объединяются в судебную систему. Согласно Закону «О судебной системе Российской Федерации» ее составляют федеральные суды и суды субъектов РФ. К федеральным судам относятся Конституционный Суд РФ; Верховный Суд РФ, верховные суды республик, краевые и областные суды, суды городов федерального значения, суды автономной области и автономных округов, районные суды, военные и специализированные суды, составляющие систему федеральных судов общей юрисдикции; Высший Арбитражный Суд РФ, федеральные арбитражные суды округов (арбитражные кассационные суды), арбитражные апелляционные суды, арбитражные суды субъектов РФ, составляющие систему федеральных арбитражных судов. Судами субъектов РФ являются их конституционные (уставные) суды и мировые судьи (ч. 3, 4 ст. 4 указанного Закона).

В отечественной системе государственной власти есть органы, которые не вписываются в рамки традиционной триады ветвей власти. М. В. Баглай именует их «федеральные органы государственной власти с особым статусом». В юридической литературе высказываются мнения о существовании президентской, прокурорской, контрольной (надзорно-контрольной) и других ветвей власти, функционирующих одновременно с законодательной, исполнительной и судебной.

3. Организационно-правовая связь между органами государственной власти, относящимися к различным государственно- территориальным уровням и ветвям власти, неодинакова. Она может строиться на децентрализованных или централизованных началах. Децентрализованной системой, объединенной не субординационными узами, а лишь функциональной взаимосвязью органов, ее составляющих, является система законодательных органов России и ее субъектов.

Аналогичным образом конструируются взаимоотношения между Конституционным Судом РФ и конституционными (уставными) судами субъектов РФ. Они не являются друг для друга вышестоящей или нижестоящей инстанциями и в своей совокупности представляют собой децентрализованную систему конституционного правосудия.

Не имеют субординационной взаимосвязи друг с другом Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации и уполномоченные по правам человека в субъектах РФ, Счетная палата РФ и контрольно-счетные палаты субъектов РФ.

Отдельные виды органов государственной власти организуются как централизованные системы. В них выделяются звенья (инстанции), выстроенные по иерархическому принципу. Органы, возглавляющие такие системы, характеризуются как высшие.

Непосредственно в Конституции РФ высшими органами названы Верховный Суд РФ (ст. 126) и Высший Арбитражный Суд РФ (ст. 127). Согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ Верховный Суд РФ и Высший Арбитражный Суд РФ рассматриваются как судебные органы, высшие по отношению к другим судебным инстанциям, осуществляющим судопроизводство соответственно по гражданским, уголовным, административным и иным делам, а также по разрешению экономических споров (определение от 12 марта 1998 г. № 32-0). В системах этих судебных органов, помимо первой, имеются апелляционная, кассационная и надзорная инстанции, которые по основаниям, указанным в ГПК РФ, АПК РФ и УПК РФ, могут пересматривать принятые судебные акты в целях исправления судебных ошибок. Надо заметить, что мировые судьи, являющиеся органами власти субъектов РФ, включены в иерархически выстроенную систему судов общей юрисдикции и рассматривают гражданские, административные и уголовные дела по первой инстанции в рамках своей компетенции.

Среди федеральных исполнительных органов высшим звеном является Правительство РФ. Центральное звено составляют министерства, службы и агентства. Последние, в свою очередь, могут создавать территориальные (местные) органы в субъектах РФ, их административно-территориальных единицах. Как констатировал Конституционный Суд РФ, исходя из специфики конкретных управленческих задач, целесообразности и экономической эффективности, территориальную сферу деятельности этих органов (территория субъекта РФ, регион) и их наименование (территориальные, региональные, межрегиональные, бассейновые и т. п.) самостоятельно определяет Правительство РФ, что не меняет их предназначения как звеньев (подразделений на местах) соответствующих федеральных органов исполнительной власти (определение от 13 января 2000 г. № 10-0).

Руководство отдельными органами исполнительной власти (МВД России, МИД России, Минобороны России и др.) осуществляет Президент РФ, являющийся высшим органом для них.

В пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации (ч. 2 ст. 77 Конституции РФ).

Во главе единой централизованной системы органов прокуратуры РФ находится Генеральная прокуратура РФ, возглавляемая Генеральным прокурором РФ (ст. 11 Закона «О прокуратуре Российской Федерации»).

Как вышестоящие и нижестоящие органы соотносятся друг с другом избирательные комиссии различного уровня. Жалобы на решения и действия (бездействие) избирательных комиссий субъектов РФ и других нижестоящих комиссий вправе рассматривать ЦИК РФ (ст. 21 Закона об основных гарантиях избирательных прав).

Единую централизованную систему с вертикальной структурой управления представляет собой и Центральный банк РФ, в систему которого входят центральный аппарат, территориальные учреждения, расчетно-кассовые центры и другие организации (ст. 83 Закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»).

О принципах организации органов государственной власти субъекта Российской Федерации Текст научной статьи по специальности «Государство и право. Юридические науки»

Аннотация научной статьи по государству и праву, юридическим наукам, автор научной работы — Малый Александр Фёдорович

В статье рассмотрены конституционные основы организации органов государственной власти субъектов Российской Федерации, показано значение принципов, определяющих порядок формирования и деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации.The article studies the constitutional framework of organization of public authorities in the subjects of the Russian Federation. The work shows the significance of the principles that define the formation and activities of public authorities in the federal subjects of Russia.

Похожие темы научных работ по государству и праву, юридическим наукам , автор научной работы — Малый Александр Фёдорович,

Текст научной работы на тему «О принципах организации органов государственной власти субъекта Российской Федерации»

УЧЕНЫЕ ЗАПИСКИ КАЗАНСКОГО УНИВЕРСИТЕТА

КОНСТИТУЦИОННОЕ И МЕЖДУНАРОДНОЕ ПРАВО

О ПРИНЦИПАХ ОРГАНИЗАЦИИ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

В статье рассмотрены конституционные основы организации органов государственной власти субъектов Российской Федерации, показано значение принципов, определяющих порядок формирования и деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Ключевые слова: конституция, органы государственной власти, субъект федерации, принципы организации.

Развитие государственности в России на основе принципов демократии возможно лишь в условиях существования прочной правовой основы функционирования публичных институтов, обеспечения гарантий самостоятельности органов государственной власти, их ответственности перед народом. Законодательная неопределённость на стадии становления структур органов власти, формирования общих принципов построения их взаимоотношений может способствовать появлению различных негативных тенденций, в том числе и авторитарного характера1 .

Только в условиях правового государства возможно решить довольно сложные задачи обеспечения баланса полномочий между органами государственной власти федерации и её субъектов, между самими региональными органами государственной власти. Связанность правом в сочетании с уважением к закреплённому конституцией и законами порядку взаимоотношений участников политико-правового процесса является той правовой базой, которая, с одной стороны, «цементирует» государство, обеспечивает его единство, а с другой — позволяет вносить коррективы в выстраивание публично-правовых отношений.

1 Авторитарность в переходные периоды развития государства возникает почти с неизбежностью, но необходимо иметь в виду, что «сосредоточение власти в одних руках обыкновенно сопровождается неблагоприятными последствиями для гражданской свободы» [1, с. 100].

Даже если система органов государственной власти является оптимально организованной, со временем корректировки в ней неизбежны. Разумное сочетание стабильности и законодательно заложенной возможности реформирования отношений внутри системы необходимо в силу постоянного изменения характера взаимоотношений между входящими в неё органами. Отсюда следует необходимость жёсткого закрепления базовых начал, обеспечивающих существование системы органов государственной власти субъекта Российской Федерации (РФ), и в то же время поддержания правового механизма, позволяющего вносить изменения в сложившиеся, но тормозящие поступательное развитие отношения.

В соответствии с этим и регламентация основ организации органов государственной власти региона осуществляется на двух уровнях. Первый — конституционный, предопределяющий устойчивость системы посредством закрепления основополагающих принципов организации органов государственной власти субъекта в Конституции РФ. Значение этих принципов велико. Как справедливо отмечал А.А. Белкин, конституционные принципы выполняют в системе законодательства конструктивно-запретительную функцию. Они служат основой для конструирования иных правовых положений, определяют их содержание. Их запретительный характер проявляется в том, что принципы препятствуют проникновению в законодательство таких положений, которые им не отвечают (см. [2, с. 17-18]).

Конституционные нормы наиболее устойчивы и рассчитаны на длительную перспективу использования. Поэтому количество закрепляемых ими принципов должно быть достаточным для того, чтобы, с одной стороны, обеспечить стабильность деятельности различных ветвей власти, а с другой — не стать в будущем препятствием для развития отношений внутри региональной системы органов власти.

Вторым уровнем нормативного закрепления общих принципов организации органов государственной власти региона являются федеральные законы. Такая возможность предусмотрена Конституцией РФ, которая в ст. 77 (ч. 1) устанавливает необходимость принятия федерального закона, определяющего общие принципы организации представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации. Определение общих принципов организации системы органов государственной власти субъекта РФ предусматривает и ст. 72 (п. «н»), которая относит решение этого вопроса к предметам совместного ведения Федерации и её субъектов.

Первичность базовых (конституционных) принципов построения органов государственной власти субъектов Федерации очевидна, но и среди них прослеживается определённая иерархичность. Нормы, включённые в основы конституционного строя, являются приоритетными в силу ст. 16 и определяют содержание иных глав Конституции, раскрывающих содержание первой.

Конституция выделяет как самостоятельные правовые институты нормы, закрепляющие систему органов государственной власти республик, краёв, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов, и нормы, предопределяющие организацию представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов. Как самостоятельный

правовой институт система органов государственной власти закрепляется субъектами РФ в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами, устанавливаемыми федеральным законом (ч. 1 ст. 77). Другой правовой институт — это нормы, закрепляющие основы организации представительных и исполнительных органов государственной власти (эти нормы содержатся в специальном федеральном законе), что также зафиксировано в ст. 77 (ч. 1). Упоминание об общих принципах организации системы органов государственной власти содержится и в ст. 72 (п. «н»). Конституция относит регулирование этих вопросов к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, что позволяет констатировать приоритетность положений ст. 77.

Конституция РФ не позволяет сделать однозначный вывод о содержании двух конституционных понятий: система органов государственной власти и организация системы органов государственной власти. Но необходимо отметить, что последняя строится в соответствии с общими принципами организации органов государственной власти. В обоих случаях речь идёт об организации системы органов государственной власти региона, но только в первом случае это составляет предмет совместного ведения субъектов Федерации, тогда как во втором — предмет исключительного ведения Федерации.

Отмеченная неопределённость была снята федеральным законом, принятым законодателем в 1999 г. Федеральный закон от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (I) закрепил систему органов государственной власти субъекта РФ (ст. 2) и принципы их деятельности (ст. 1).

В соответствии с Законом систему органов государственной власти субъекта РФ составляют: законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ, высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ, иные органы государственной власти субъекта РФ, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ.

Следует отметить, что федеральный законодатель выделил принципы деятельности органов власти, но не определил принципы их организации, рассредоточив нормы, определяющие основы организации системы органов государственной власти субъекта РФ, по всему тексту Закона. Такой подход открывает законодателю всех уровней публичного властвования широкие возможности по корректировке отдельных положений, устанавливающих порядок формирования органов власти и систему взаимодействий между ними.

Обращает на себя внимание преамбула рассматриваемого федерального закона. В абзаце втором зафиксировано: «Образование, формирование, деятельность законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, их полномочия и ответственность, порядок взаимодействия между собой и с федеральными органами государственной власти основываются на Конституции Российской Федерации и регулируются федеральными конституционными законами, настоящим Федеральным законом, иными федеральными законами, конституциями (уставами),

законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации» (I).

Из данного положения можно сделать вывод, что организация органов государственной власти субъектов РФ включает их «образование», «формирование», «деятельность» и может быть урегулирована различными законами федерального и регионального уровней.

Очевидно также и то, что, раскрывая содержание общих принципов организации системы органов государственной власти субъектов РФ, законодателю необходимо опираться на нормы основ конституционного строя, нормы других глав Конституции. Существенную роль в формировании системы органов государственной власти субъектов федерации играет и Конституционный Суд РФ (хотя в последнее время он пытается ограничить своё влияние на этот процесс). Отдельные решения Суда по данному вопросу свидетельствуют о его нежелании вторгаться в сферу, где политические решения превалируют над правовыми . Право играет в данном случае обслуживающую роль, посредством права оформляются политические решения, фиксация которых осуществляется в законодательных актах.

Однако Конституционный суд не всегда придерживался такого подхода к решению вопросов, имеющих выраженную политическую составляющую. На протяжении продолжительного периода отсутствия федерального закона, закрепляющего общие принципы организации государственной власти в субъектах, Суд принимал активное участие в формировании принципов организации региональных органов государственной власти (см. [3, с. 38-83]).

Следует подчеркнуть, что отсутствие федерального регулирования организации органов государственной власти субъектов РФ вынуждало последние самостоятельно решать вопросы закрепления в своих актах системы органов власти, порядка их формирования. Вольная трактовка региональным законодателем отдельных положений Конституции РФ, собственная интерпретация основополагающих принципов построения органов (например, разделения власти) или их отрицание неоднократно приводили к конфликтам между законодательной и исполнительной ветвями власти. В результате Конституционный суд РФ вынужден был рассматривать дела о конституционности отдельных норм уставов Алтайского края, Читинской и Тамбовской областей, а также других субъектов. В решениях по этим делам был сформулирован ряд положений, имеющих принципиальное значение для строительства региональных органов государственной власти.

Объём настоящей статьи не позволяет осуществить подробный анализ содержания принципов организации органов государственной власти субъектов РФ, сформулированных Конституционным судом РФ, но выделить некоторые общие тенденции в подходах к формированию этих принципов необходимо.

Вытекающие из Конституции РФ основополагающие начала организации органов государственной власти в субъектах Российской Федерации были опреде-

Суд подтвердил конституционность положений Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», изменивших порядок замещения должности высшего должностного лица субъекта РФ (см. (II)).

лены Конституционным судом, например, в постановлении по делу о конституционности Устава Алтайского края. К их числу Суд отнёс принципы «демократического федеративного правового государства с республиканской формой правления (ст. 1, ч. 1), единства системы государственной власти (ст. 5, ч. 3), а также осуществления государственной власти на основе разделения законодательной, исполнительной и судебной властей и вытекающей из этого самостоятельности их органов (ст. 10)» (III). В этом же Постановлении Суд сделал вывод о необходимости избрания высшего должностного лица всенародным голосованием.

Приведённое постановление важно ещё и тем, что Конституционный суд в последующем фактически изменил свою правовую позицию по вопросу о выборах высшего должностного лица субъекта РФ. Обосновывая новый подход, Суд указал: «Право принимать участие в прямых выборах высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) и быть избранным на эту должность не закреплено в качестве конституционного права гражданина Российской Федерации. Нет такого права и в числе тех общепризнанных прав и свобод человека и гражданина, которые в Конституции Российской Федерации не названы» (II). Поэтому возможность всенародного избрания высшего должностного лица субъекта РФ «по своему нормативному содержанию не является необходимым элементом ни конституционного права граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти, ни иных конституционных прав, таких как право граждан Российской Федерации на участие в управлении делами государства и право на доступ к государственной службе» (II).

Изменение правовой позиции Конституционного суда РФ в вопросе о всенародных выборах высшего должностного лица субъекта РФ обусловлено, по всей видимости, стремлением Суда избежать участия в политическом процессе. Дальнейшие события и корректировка Федерального закона «Об общих принципах организации.», легитимировавшая передачу на усмотрение субъектов РФ права самостоятельно устанавливать порядок замещения должности главы субъекта РФ (всенародные выборы или выборы законодательным органом субъекта РФ по представлению Президента РФ), подтвердили правильность сделанного выбора (см. (IV, V)).

Учёт политической целесообразности — прерогатива политики, а не права. В то же время основополагающие начала (конституционные принципы), затрагивающие устои демократического устройства государства, должны адекватно воплощаться в законодательной практике. Одной из проблем здесь является возможность вольной интерпретации норм в зависимости от усмотрения законодателя. Поэтому очень важна чистота содержания конституционных принципов, защита их от неконституционного понимания правоприменителем. Роль Конституционного суда РФ в решении этих вопросов неоспорима.

Закрепляя основы построения системы органов государственной власти субъектов РФ, авторы Конституции исходили из необходимости обеспечения целостности государства, единства государственной власти, закрепления определённой иерархии отношений в системе органов исполнительной власти.

Следует отметить, что Конституция РФ в основах конституционного строя России уже содержит основополагающие принципы взаимоотношений федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ. Так, ст. 5 закрепляет принцип разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и органами государственной власти её субъектов как один из базовых в строительстве федеративных отношений. Развитие этот принцип находит в нормах ст. 71-73, а также ст. 77 (ч. 1), закрепляющих общие требования к формированию органов государственной власти субъектов РФ. Они сводятся к двум принципиальным положениям. Во-первых, система органов устанавливается субъектами самостоятельно, и во-вторых, границы этой самостоятельности определяются основами конституционного строя и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, устанавливаемыми федеральным законом.

Закреплённый Конституцией РФ принцип самостоятельности субъектов РФ в установлении органов государственной власти (ст. 77) следует отличать от принципа самостоятельного осуществления органами государственной власти собственных полномочий (самостоятельности органов), нашедшего отражение в ст. 10 Конституции. Если первый является частью более общего принципа построения федерации на основе разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти её субъектов, то второй устанавливает самостоятельное функционирование органов законодательной, исполнительной и судебной власти, защищая их от вмешательства иных органов.

Подводя итог вышеизложенному, можно отметить следующее. Лаконичность конституционных формулировок порождает различные толкования отдельных положений Конституции РФ региональным законодателем, иными субъектами политического процесса. Сама возможность интерпретации является признаком демократического подхода к построению государства и системы органов власти. Вместе с тем должны существовать некие общие основы, скрепляющие государство, определяющие правила, которым должны следовать все участники политического процесса. Такими основами являются конституционные принципы, нарушение которых может привести к разбалансировке системы государственного управления (в широком смысле). Поэтому необходимо формировать уважение к ним, создавать механизм обязательного исполнения предписаний, основанных на этих принципах.

Закрепление на федеральном уровне основ организации органов государственной власти субъектов РФ является оправданным шагом, поскольку позволяет обеспечить «единство организации и деятельности системы органов государственной власти в Российской Федерации в целом» (II). Однако в этом процессе важно не перейти грань, за которой заканчивается установление основ и начинается детальное регулирование отношений.

A.F. Malyi. The Principles of Organization of Public Authorities in the Federal Subjects of Russia.

The article studies the constitutional framework of organization of public authorities in the subjects of the Russian Federation. The work shows the significance of the principles that define the formation and activities of public authorities in the federal subjects of Russia.

Keywords: Constitution, public authorities, federal subject, principles of organization.

I — Федеральный закон от 6 окт. 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации

законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации (СЗ РФ). — 1999. — № 42. — Ст. 505.

II — Постановление Конституционного Суда РФ от 21 дек. 2005 г. № 13-П «По делу о про-

верке конституционности отдельных положений Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» в связи с жалобами ряда граждан» // СЗ РФ. — 2006. — № 3. — Ст. 336.

III — Постановление Конституционного Суда РФ от 18 янв. 1996 г. № 2-П «По делу о про-

верке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Алтайского края» // СЗ РФ. — 1996. — № 4. — Ст. 409.

IV — Федеральный закон от 6 окт. 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации

законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в ред. ФЗ от 2 мая 2012 г. № 40-ФЗ) // СЗ РФ. — 2012. — № 19. — Ст. 2274.

V — Федеральный закон от 6 окт. 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации

законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в ред. ФЗ от 2 апр. 2013 г. № 30-ФЗ) // СЗ РФ. — 2013. — № 14. — Ст. 1638.

1. Котляревский С.А. Конституционное государство: Опыт политико-морфол. обзора. -СПб.: Г.Ф. Львович, 1907. — 255 с.

2. Белкин А.А. Механизм конституционного воздействия на акты государственно-правового законодательства: Автореф. дис. . канд. юрид. наук. — Л., 1983. — 19 с.

3. Малый А.Ф. Органы государственной власти области: проблемы организации. -Архангельск: Изд-во Помор. гос. ун-та, 1999. — 239 с.

Смотрите еще:

  • Трудовой кодекс рб трудовая книжка Действительна ли трудовая книжка республики беларусь "Кадровик. Кадровое делопроизводство", 2013, N 6 Вопрос: Действительна ли трудовая книжка Республики Беларусь (заведена в 1999 г.) на территории России? Могут ли российские работодатели вносить записи в эту книжку? Если записи в РФ уже […]
  • Защита прав собственности институциональная экономика Защита прав собственности институциональная экономика Вольчик В.В. Лекции по институциональной экономике Теория прав собственности 1. Возникновение и основные проблемы теории прав собственности. 2. Спецификация и размывание прав собственности. 3. Теорема Коуза. 4. Системы прав […]
  • Закрытие расчетного счета в банке в одностороннем порядке Закрытие банковского счета по инициативе банка Осторожно, счет закрывается! Одним из основных нормативных актов, регулирующих взаимные обязательства банков и их клиентов, является гл. 45 Гражданского кодекса, в которой сказано, что основанием для закрытия счета клиента является […]
  • Статья 65 273 фз Порядок выплаты родителям компенсации за присмотр и уход за детьми в детских садах могут скорректировать Разработаны меры, направленные на снижение финансовой нагрузки на родителей и материальную поддержку воспитания и обучения детей, посещающих образовательные организации дошкольного […]
  • Транспортный проезд д 5 а г. Химки, Транспортный проезд, 5 На странице для адреса Транспортный пр-д, дом 5 указано о расстоянии до ближайших станций метро, жд платформ и остановок, об учреждениях и организациях, находящихся рядом. Можно так же получить информацию, сколько стоит снять или купить квартиру или […]
  • Ст 333 нк рф госпошлина в суд Статья 333.19. Размеры государственной пошлины по делам, рассматриваемым Верховным Судом Российской Федерации, судами общей юрисдикции, мировыми судьями 1. По делам, рассматриваемым Верховным Судом Российской Федерации в соответствии с гражданским процессуальным законодательством […]
  • Содружество мировой суд Департамент по обеспечению деятельности мировых судей Ростовской области г. Ростов-на-Дону, ул. Дранко, 108 б, 344018телефоны: 8 (800) 200 5044, (863) 234 50 44факс: (863) 234 50 44 Судебные участки Советского судебного района города Ростова-на-Дону Судебный участок №1 Советского […]
  • Взял машину в кредит что будет если не платить каско Обязательно ли каско при автокредите? Страховка каско способна увеличить расходы при оформлении автокредита на значительную сумму. Отказаться от такой финансовой нагрузки можно, но это не всегда выгодно. Почему навязывают каско? При оформлении автокредита покупаемая машина становится […]